Ecuador
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1. Introducción
Este informe reseña la forma en la que se gestionan las políticas de TIC en el Ecuador mediante la revisión y análisis del proceso de formulación del Libro Blanco de la Sociedad de la Información (CONATEL, 2006a). El libro blanco es un marco multisectorial para el desarrollo de una estrategia nacional de TIC.
El informe recoge la óptica de diversos actores. Se apoya en entrevistas realizadas a actores clave de gobierno, academia, organizaciones de sociedad civil y el sector privado, y en la revisión de documentos oficiales u no oficiales, incluyendo legislación, estadísticas, propuestas de política pública, artículos escritos por personas de la sociedad civil y la academia, convenios, documentos de posición nacional frente a procesos regionales y globales y sitios web de las instituciones involucradas.
El informe concluye que la atención dada a las TIC como sector y como herramienta de apoyo al desarrollo nacional por parte del Gobierno y los distintos actores sociales se ha incrementado significativamente en los últimos años. El involucramiento del país en el proceso de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) impulsó la adopción de nuevos enfoques sobre la participación de todas las partes interesadas en el proceso de las políticas públicas de TIC. Sin embargo, quedan desafíos pendientes para volver el diálogo una práctica multisectorial nacional y perseguir objetivos de desarrollo.
2. Situación nacional
2.1 Contexto
El sector de telecomunicaciones en el Ecuador creció rápidamente en la última década, especialmente desde 2000, cuando se liberalizó el mercado de telecomunicaciones mediante reformas al marco legal que tendían a incrementar la competencia. Según el Banco Central del Ecuador (BCE, 2006), el sector creció aproximadamente 22,7% del 2004 al 2005. Aunque el dato incluye la actividad de correos, es una buena referencia de la dinámica del sector, pues de 1999 a 2000 creció 11,2% y en 1994 el resultado fue 0,1%2.
La evolución del sector se ha llevado a cabo en un contexto complejo que no ha generado las condiciones para que la mayoría de la población se beneficie del potencial transformador de las TIC.A pesar de los cambios predomina un sistema oligopólico.
Ecuador es un país de desigualdades socioeconómicas e inestabilidad política. El 28,6% de la población vive en condiciones de pobreza y 9,9% en indigencia, según los resultados de la encuesta de condiciones de vida 2005-2006 realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). Estos porcentajes están atenuados por la masiva migración del último quinquenio. Se calcula que al menos 2 y medio millones de personas han salido del país y reportan remesas cercanas a los dos mil millones de dólares para beneficio directo de sus familiares (INEC, 2006).
En ese marco, las políticas emprendidas en torno a las TIC se han inspirado en la euforia por la expansión de la infraestructura de telecomunicaciones y la conectividad como la panacea para la pobreza y el bajo nivel de desarrollo.
La trayectoria del país en materia de políticas de TIC revela una cultura de planificación y gestión pública que ha seguido generalmente una lógica jerárquica y centralizada, en la cual la sociedad civil organizada no participa en la toma de decisiones. Esto ha implicado, por un lado, que se implementen medidas que favorecen a grupos específicos de poder económico y político en el área de telecomunicaciones y, por otro, que se beneficien solo quienes tienen capacidad de pago por los servicios provistos por las empresas estatales y privadas.
Al momento, la formulación y ejecución de políticas, así como la regulación y el control de las telecomunicaciones y las TIC recae en cuatro organismos que dictan directivas a veces contradictorias: el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), el Consejo Nacional de Radiodifusión y Televisión (CONARTEL), la Secretaría Nacional de Telecomunicaciones (SNT) y la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUPTEL). Es de prever, no obstante, que el nuevo período presidencial que se inauguró el 15 de enero de 2007, establezca cambios.
El CONATEL tiene a su cargo la regulación y administración de las telecomunicaciones. La SNT es responsable por la implementación de las políticas de telecomunicaciones. El CONARTEL regula y autoriza los servicios de radiodifusión y televisión y la SUPTEL controla los servicios de telecomunicaciones y el uso del espectro radioeléctrico.
El rápido crecimiento del sector de telecomunicaciones se ha dado a pesar de que los costos de acceso a internet y telefonía móvil en Ecuador son de los más altos del mundo.
La telefonía móvil creció un asombroso 9.970,39% de diciembre de 1996 a diciembre de 2005. Según la SUPTEL en noviembre de 2006 hubo 8’190.923 usuarios de telefonía móvil entre los 13’520.430 habitantes del país. El acceso a internet entre diciembre de 1998 y diciembre de 2005 creció 12.548,13%. El 10,13% de la población está conectada a internet, según el CONATEL, aunque el 80% de quienes están conectados se concentra en las dos principales ciudades, Quito y Guayaquil. El país no cuenta con sistemas de recopilación de información y elaboración de indicadores que que den cuenta de las formas de uso y del impacto de las TIC (SUPTEL, 2006).
El país no está provisto de redes (cobre y fibra óptica). En el 2006, la conexión ADSL de 128/64 kbps costó USD 95 y la de cable modem USD 75 según el CONATEL. El costo por kbps es de 50,8 centavos. Muchas zonas están desatendidas y existe duplicación de tendido. La salida al backbone de las Américas, vía Miami, es ineficiente y cara y los costos de telefonía (dial up) de uso local y móvil celular son altos (0,028 y 0,50 USD respectivamente). El costo por minuto de llamada local en cabinas telefónicas de servicio público es de 0,10 USD (CONATEL, 2006b).
Algunas causas para que los costos de conexión en Ecuador sean tan altos se resumen así:
No hay salida directa a los cables submarinos de gran capacidad, lo que obliga a pagar peaje por la conexión internacional
No existe una red local de intercambio de información
Existe baja penetración de internet
Los costos para implementar redes y equipamiento son altos
Falta capacitación en el uso de nuevas tecnologías
Según el índice de internet de Naciones Unidas3, Ecuador ha hecho grandes progresos en cuanto a la presencia en línea del sector público. De 2003 a 2004 subió del puesto 101 al 87. Esto tiene que ver con la disponibilidad de información pública en línea y la provisión de servicios en línea más que con un incremento sustancial de la participación ciudadana en línea y la interacción con los funcionarios públicos. La situación es algo distinta en los gobiernos locales, cuyas iniciativas de gobierno electrónico consideran el factor de profundización y ampliación de la democracia mediante la instauración de canales para la participación ciudadana en procesos de toma de decisión. Sin embargo, el impacto actual de estas iniciativas no ha sido medido aún.
En materia de radios comunitarias, activistas de la comunicación articulados en la Coordinadora de Radios Populares del Ecuador (CORAPE) comenzaron a impulsar en 1996 reformas a la Ley de Radio y Televisión. En noviembre de 2002, se logró reformar la ley, el reconocimiento de las radios comunitarias y que se permita su autogestión a través de venta de espacios publicitarios. Sin embargo, la ley no establece mecanismos para que las radios comunitarias accedan de manera más equitativa a las concesiones de licencias de uso del espectro radioeléctrico. Las radios comunitarias deben competir con los medios comerciales en la subasta de frecuencias. En enero de 2007, salieron a la luz denuncias sobre concesiones ilegales de frecuencias de radio y canales de televisión.
En el país existe un precedente legal importante: el artículo 23, numeral 10 de la Constitución de la República reconoce el derecho a la comunicación, a fundar medios de comunicación social y a acceder en igualdad de condiciones a frecuencias de radio y televisión (ANC, 1998). Las organizaciones de sociedad civil, medios comunitarios, activistas del desarrollo, y la ciudadanía en general puede usar ese instrumento legal para abogar por reformas al marco jurídico de TIC que garanticen que la mayor parte de la población se beneficie de su uso, considerándolas como bienes públicos, para mejorar sus condiciones de vida.
2.2 Procesos de gestión de las políticas públicas de TIC - Diseño y formulación del Libro Blanco para la Sociedad de la Información
En junio de 2005, el CONATEL se involucró regular y activamente en el proceso global y regional de la CMSI. En la esfera interna empezó a dar los primeros pasos para reconfigurar la estrategia nacional para la sociedad de la información incorporando a distintos sectores. La participación se asumió como uno de los criterios para la formulación de propuestas políticas alrededor de TIC.
El CONATEL convocó a los actores nacionales, en mayo de 2006, a una discusión pública de una propuesta inicial de estrategia nacional, así como a la reflexión sobre el enfoque, elementos, objetivos y metas que se ajusten a las necesidades y prioridades nacionales en materia de TIC. Esto inició la discusión para la elaboración del Libro Blanco de la Sociedad de información a la luz de nuevos referentes regionales y globales ofrecidos por procesos como el del Plan Regional para la Sociedad de la Información, eLAC2007, y la CMSI.
Se propuso la nueva estrategia para reemplazar la Agenda Nacional de Conectividad y la Comisión Nacional de Conectividad, establecidas en el 2001 como política de Estado para el desarrollo de la sociedad de la información y la difusión de las TIC en cinco áreas: educación, gobernabilidad, infraestructura, comercio electrónico y salud. La aplicación de la Agenda de Conectividad fue extremadamente limitada y muchos de sus objetivos sociales, políticos, técnicos y finacieros no fueron viables.
Basado en nuevos lineamientos políticos y técnicos, el CONATEL propuso abordar los siguientes aspectos interrelacionados: la existencia de estructuras e instituciones ineficientes; los bajos niveles de involucramiento de sectores estratégicos del Estado; la ausencia de mecanismos de participación multisectorial y multidisciplinaria que permitan un trabajo sostenido y relevante; el desconocimiento ciudadano y de las autoridades encargadas del tema; la duplicación de esfuerzos en las instituciones públicas, las organizaciones de sociedad civil y el sector privado; el uso ineficiente de los escasos recursos públicos; la falta de liderazgo y coordinación entre las instituciones, entre otros. En definitiva, la no existencia de una política de Estado integral. Partiendo de ello, predefinió una agenda temática que buscó alinear los esfuerzos en el sector de TIC con metas socioeconómicas y de desarrollo más amplias. Se planteó estimular la multisectorialidad y los procesos transparentes y democráticos. Los desafíos inmediatos tienen que ver con concretar en la práctica esos principios mediante la implementación del libro blanco y evaluar si logra establecer un vínculo efectivo con las estratategias nacionales de desarrollo y de reducción de la pobreza.
La metodología propuesta por CONATEL se reflejó en la creación de 36 grupos temáticos de trabajo organizados en tres ejes: infraestructura, acceso y servicio universal; socialización, apropiación y entorno habilitador; e innovación, contenidos y aplicaciones locales. Las propuestas resultantes de 27 grupos (luego de la fusión de algunos) fueron los insumos principales para la redacción del libro blanco.
El 21 de diciembre de 2006 se formalizó el libro blanco en un evento público convocado por el CONATEL, con el compromiso de agilizar su publicación y difusión y presentarlo como un aporte al gobierno que inicia su gestión en enero de 2007.
La convocatoria a distintos actores, especialmente a organizaciones de la sociedad civil, es un paso adelante en la generación de interacciones multisectoriales y alianzas público–privadas. La adopción de mecanismos participativos y la incorporación de enfoques de derechos humanos y de desarrollo para la construcción de la política pública, son fruto de la incidencia de las organizaciones de sociedad civil, que a partir de febrero de 2003 impulsaron diálogos con los funcionarios públicos.
Estas organizaciones han jugado un rol fundamental para el reconocimiento de la necesidad de contar con marcos legales y regulatorios que aseguren el acceso comunitario a las TIC. Ello puede abrir oportunidades para transformar el sistema vigente configurado por discursos y prácticas tecnocentristas y mercantilistas en entornos jurídicos habilitadores del uso y aprovechamiento de las TIC como bienes públicos. Puede ofrecer también condiciones para la planificación de la aplicación integral y coordinada de las TIC en las áreas fundamentales de desarrollo nacional.
La visión planteada por el libro blanco es una muestra adicional de la efectiva incidencia de las organizaciones de la sociedad civil. Esta plantea que la política pública debe apuntar a conseguir “un país en el que toda la población participe y se beneficie del potencial de la comunicación y del conocimiento, sin barreras y en igualdad de condiciones, a través del acceso, uso, aprovechamiento y apropiación de las tecnologías de información y comunicación, para asegurar su desarrollo integral y la mejora de sus condiciones de vida” (CONATEL, 2006a).
A pesar de ello, algunos temas fundamentales como la equidad de género y la relevancia del software libre para la producción de conocimientos, no fueron contemplados en la agenda pública y el libro blanco. Si bien hubo avances significativos en la comprensión sobre el papel que las TIC pueden tener en el desarrollo, es difícil instalar una concepción más integral y amplia del acceso. Resulta complejo incorporar temas que apunten a equilibrar los desbalances y superar las limitaciones que previenen a la mayoría de la población de beneficiarse ampliamente del uso efectivo y relevante de las TIC. Temas críticos como la renegociación de contratos con las empresas telefónicas y la concesión de licencias de operación quedaron fuera de la revisión, reflexión y propuesta. Por otro lado, se abordó de manera exhaustiva lo relacionado con mejorar las condiciones de competitividad y desarrollo económico a través de las TIC, consolidar la industria nacional y local de TIC y fortalecer las capacidades del Estado para el aprovechamiento efectivo y relevante de las TIC.
Si bien el proceso fue un ejercicio constructivo de relacionamiento multisectorial, se precisan avances en consensuar agendas y equilibrar los pesos de los intereses de determinados grupos que, por sus capacidades de lobby y cercanía al sector público, inciden de manera más directa en las decisiones.
Un planteamiento esencial es la conformación de una comisión multisectorial para la sociedad de la información. Ésta tendría potestades para formular políticas públicas de TIC y orientar su aplicación, partiendo por asegurar y velar por la implementación del libro blanco. Ello no se concretará sin la definición de responsabilidades y roles de los actores, la asignación de recursos y la precisión de los procedimientos de acción multisectorial.
Han sido evidentes los esfuerzos por acoger los referentes surgidos de la CMSI y el eLAC2007 en el desarrollo del libro blanco, y de asumir los compromisos para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) así como considerar el impacto de la convergencia tecnológica. No obstante, el éxito de la estrategia nacional de TIC depende de la voluntad política.
Un desafío crucial es asegurar una vinculación con las estrategias de desarrollo y reducción de la pobreza. Para ello, es necesario articularse con la Secretaría para los ODM (SODEM), y lograr el compromiso político del gobierno. Depende además de la descentralización del proceso, su transparencia, la existencia de mecanismos de vigilancia ciudadana, las acciones para su amplia difusión y apropiación y las propuestas para su sostenibilidad financiera y política.
3. PARTICIPACIÓN
La influencia de los esquemas de participación de la CMSI en la esfera nacional marcó un viraje en la forma de participación de los diversos actores en los procesos de políticas de TIC. Las características, motivaciones y expectativas de la participación fueron distintas en cada sector, sin embargo.
El CONATEL y el Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM) se posicionaron como las agencias públicas líderes en la configuración de la sociedad de la información en el país, con visiones renovadas de la gestión pública en TIC y del rol de los diversos actores. Sin embargo, ese liderazgo no está capitalizando de manera sistemática la experiencia y aportes de los gobiernos locales que han tenido avances sumamente importantes en la definición de estrategias de TIC que respondan a las demandas y prioridades locales. La respuesta y compromiso político de instituciones clave que se encargan del manejo de áreas estratégicas de desarrollo nacional fueron extremadamente limitados. Sigue primando en la mayoría de agencias públicas una visión utilitaria y un discurso tecnicista de las TIC, que no va más allá de informatizar a las instituciones públicas y, en el mejor de los casos, adoptarlas como herramientas para el mejoramiento administrativo.
El sector privado tuvo presencia a través de empresas locales dedicadas al desarrollo y promoción de la industria de software y pequeñas y medianas proveedoras de servicios de TIC. Puede verse el involucramiento de estos actores como motivado por el afán de mejorar y fortalecer las dinámicas del mercado que les son favorables. En ese sentido, se podría decir que su participación es vista como inversión y oportunidad de negocios y alianzas.
Delegados de universidades, organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones conformaron el grupo de sociedad civil. Las expectativas de este grupo fueron distintas en su interior y su capacidad de incidencia en el proceso y contenidos dependió de la consistencia de su participación en términos de presencia regular, capacidad de plantear y sostener propuestas y solidez de planteamientos.
Para algunos miembros del grupo de sociedad civil fue particularmente difícil comprender a cabalidad las dimensiones políticas e impactos de algunos temas técnicos como el manejo del espectro radioeléctrico.
Paralelamente al trabajo en los grupos temáticos establecidos por el CONATEL, algunas organizaciones de sociedad civil decidieron articularse por cuenta con el objetivo de analizar críticamente el desarrollo del proceso, acordar agendas y encontrar la medida justa de su participación. Se orientaron a legitimar el proceso pero no avalar lo que no cumple con sus expectativas o se ajusta a sus visiones, enfoques y objetivos. El papel de veeduría es algo que diversos actores de sociedad civil quieren impulsar a través de la creación de plataformas colectivas comunes generadas para el efecto. Y ello puede constituirse en su principal contribución al proceso de la política de TIC en Ecuador. De ahí que se precisa asegurar la continuidad y el sentido de la propuesta, que se concrete el mecanismo multisectorial, que se incorporen temas que han sido dejados de lado y que, en última instancia, exista correspondencia entre lo aprobado y las etapas subsiguientes. Pocas organizaciones de sociedad civil se conciben a sí mismas como actores de implementación de los proyectos e iniciativas del libro blanco.
4. CONCLUSIÓN
El Libro Blanco de la Sociedad de la Información es un instrumento que recoge los planteamientos de diversos sectores del Estado y que puede constituir el marco de la política de TIC para los próximos gobiernos, en la perspectiva de instituir una política de Estado y una estrategia nacional integral para adoptar las TIC con fines de desarrollo.
Su enfoque democrático, transparente y multisectorial representó un salto cualitativo importante en cuanto a la estructura de gestión de las políticas públicas de TIC. Sin embargo, queda aún mucho camino por recorrer para que todos los sectores estén incorporados plenamente y en igualdad de condiciones, bajo el marco de una perspectiva estratégica de desarrollo.
Trabajar en la continuidad, la ampliación y la transparencia del proceso representa un desafío particularmente especial para la sociedad civil. En otras palabras, asumir los retos de mantener y mejorar sus capacidades de incidencia directa en los procesos de gestión de la política pública de TIC, abogando por la concreción de mecanismos inclusivos y participativos, contribuyendo a ampliar la sensibilización sobre la importancia e impacto de las políticas de TIC y demandando la sostenibilidad y continuidad de los procesos, independiente de los gobiernos de turno.
Es importante que el país continúe vinculado a través de las instituciones públicas encargadas del tema, a los procesos políticos de TIC regionales y globales desde un nivel de representatividad legitimado en el que las organizaciones de sociedad civil tengan un rol protagónico, en función de intereses comunes de desarrollo.
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