Perú

Report Year:   
2008 - Acceso a la infraestructura
Authors: 
Jorge Bossio
Organization: 
CONDESAN

 

El sector de telecomunicaciones de Perú está regulado por dos instituciones: el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), que está cargo sobre todo del desarrollo de políticas y de otorgar licencias a las compañías operadoras; y el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), cuya responsabilidad principal es regular y supervisar la competencia dentro del sector.

El mercado de servicios públicos de telecomunicaciones se ha caracterizado por un número creciente de operadores. Los segmentos más dinámicos y competitivos han sido los que requieren la menor cantidad de inversión, como aquellos servicios que no implican el tendido de redes de “última milla”. Otros segmentos que requieren grandes inversiones en infraestructura (servicios públicos de telefonía fija y servicio de telefonía móvil) están a cargo de un número reducido de operadores.

A pesar del importante crecimiento observado en años recientes, los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI, 2008) muestra que más de 40% de la población solo tiene acceso a radio y televisión en su hogar.

Políticas de expansión y competencia

Los cambios introducidos en el área de la regulación apuntan a impulsar el desarrollo de servicios convergentes, reducir los aranceles a la importación y, como resultado, facilitar el ingreso de nuevos operadores al mercado (Razo & Rojas Mejía, 2007). En 1998, el Decreto supremo 020-1998-MTC abrió el mercado de las telecomunicaciones a la competencia. En 2007, se modificó el decreto con un nuevo conjunto de lineamientos que apuntan a: (i) consolidar la competencia; (ii) reducir la brecha de infraestructura; y (iii) expandir los servicios hacia las zonas rurales. Los nuevos lineamientos establecen las siguientes metas para el año 2011:

•    Alcanzar una teledensidad de 12 líneas terrestres y 60 líneas móviles cada 100 habitantes
•    Expandir los servicios telefónicos (líneas terrestres y/o móviles) hacia todos los rincones del país
•    Alcanzar el millón de conexiones de banda ancha
•    Promover la convergencia.

Las herramientas para alcanzar estas metas incluyen políticas arancelarias, transparencia, venta (y reventa) minorista, promoción del registro legal de comercios, interconexión, gestión del espectro, portabilidad numérica y servicio universal.

Servicios de telefonía móvil

El resultado más obvio de las nuevas políticas de competencia se pueden ver en el sector de la telefonía móvil (Gallardo et al., 2007). En 2007 el número total de teléfonos móviles aumentó, pasando de 8,7 millones a 15,4 millones, lo que representa la mayor tasa de crecimiento de los últimos diez años (76%). Así, la meta de 60 líneas cada 100 habitantes se alcanzó en el primer trimestre de 2008. Por ese motivo, en febrero de 2008, el MTC modificó el objetivo de penetración telefónica: ahora, se trata de lograr 80 líneas móviles y 15 fijas cada 100 habitantes.

Los resultados de la Encuesta nacional de hogares que se realizó en el primer trimestre de 2008 (INEI, 2008) confirman que 51,5% de los hogares de Perú posee, por lo menos, una línea de teléfono móvil, lo que significa un crecimiento de 15,6% en relación a los resultados del año anterior. El crecimiento en zonas urbanas fuera de Lima llegó a casi 22%, beneficiando a 66% de los hogares de esas áreas.

En cuanto a las zonas rurales, 17% de los hogares posee teléfonos móviles. Pero esto no implica necesariamente que los teléfonos tengan cobertura en esas zonas; los y las habitantes del campo utilizan sus celulares sobre todo cuando van hacia zonas urbanas, o a lugares próximos a las mismas.

Servicios de telefonía terrestre

Como resultado de la asignación de una banda de 450 MHz a Telefónica Móviles, la empresa asumió la responsabilidad de instalar 350.000 líneas fijas inalámbricas durante 2008. Esto sería una manera de alcanzar la meta de 15% de penetración, pero no alcanzaría del todo, por lo que se necesita un esfuerzo extra por parte del sector privado.

El crecimiento general del sistema de telefonía pública parece haberse estancado. Luego de mostrar tasas de crecimiento de entre 14% y 19% en 2001-2003, la instalación de teléfonos públicos se endenteció a 8%, e incluso menos. Esto podría deberse a las alternativas aparecidas en las principales ciudades del país durante los últimos años, como los centros públicos de llamadas y los servicios informales de alquiler de teléfonos móviles. En 2008, OSIPTEL exigió la reducción del precio de las llamadas desde teléfonos públicos y desde entonces, las compañías telefónicas han empezado a poner en marcha planes para revertir la tendencia a la reducción del uso.

De todos modos, incluso cuando se trata de la mejor alternativa de comunicación para quienes no están abonados/as a una línea terrestre personal o a una línea móvil (Barrantes, 2007), el sistema de teléfonos públicos no forma parte de las metas establecidas por los lineamientos políticos.

Política de acceso universal

En Perú, el acceso universal está garantizado por el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). Entre 1998 y 2001, FITEL llamó a licitación y cuatro proyectos resultaron ganadores. El proceso apuntaba a ofrecer a los operadores una serie de subsidios para servicios específicos. Los subsidios constituían una porción del costo de inversión de capital y el costo de etapas específicas de implementación y operaciones.

Después de 2001, FITEL se encontró en un cruce de caminos. Primero, los operadores rurales se enfrentaban a la competencia debido a la expansión de operadores de servicios urbanos (tanto de telefonía pública, como móvil), lo que afectaba gravemente su sustentabilidad económica. Dividido entre la sustentabilidad de los proyectos y la expansión de la red, la pregunta que debía responder FITEL era: ¿hay que proteger la inversión vertida en estos proyectos, o se debe dejar todo en manos del mercado?

Segundo, FITEL se encontró discutiendo incentivos para la inversión y la asignación de fondos. ¿Debía ser cuidadoso al elegir áreas de intervención para no interferir con los planes de expansión de los operadores comerciales? Si lo hacía, aumentaría el dinero sin destino del fondo y las zonas rurales seguirían sin servicios. ¿Cómo justificaría su aparente ineficiencia en el gasto y el aumento del fondo?

Tercero, se planteó la cuestión de los tipos de servicios que se pueden considerar servicios universales. ¿Habría que incluir el acceso a internet en esos planes? ¿Y habría que incluir también los servicios de telefonía móvil?

El último obstáculo era la elección entre pequeños operadores locales y un gran operador nacional. ¿Cuál debería ser el modelo comercial? ¿Se debe promover a los pequeños operadores independientes, o es preferible ofrecer incentivos a los grandes operadores para que extiendan sus redes urbanas hacia zonas rurales?

Lamentablemente, el gobierno no fue capaz de resolver estas cuestiones de manera eficiente. En el intento por hacerlo, se crearon mecanismos para definir la ruta a seguir, como por ejemplo, lineamientos políticos a fin de promover un mayor acceso a los servicios de telecomunicaciones en zonas rurales (Decreto supremo 049-2003-MTC). Esto fue un claro indicador del compromiso de FITEL con el modelo de la microempresa de telecomunicación rural y con el acceso a internet y otros elementos del desarrollo humano.

Sin embargo, poco después, cuando empezaron las presiones para acelerar la implementación y la movilización de fondos (por el MTC 040-2004), se decidió que los operadores de telecomunicaciones podrían presentar proyectos que usaran sus propias contribuciones al fondo y que dichos proyectos no necesitaban ser aprobados por el MTC. Esta decisión se consideró un golpe bajo para la política de acceso universal (Saravia, 2005).

En cinco años (2001-2006), FITEL solo pudo evaluar y asignar fondos a un proyecto piloto – un operador de telecomunicaciones de los Andes. Finalmente, en noviembre de 2006, se le transfirió la gestión de fondos al MTC, a través de la Ley 28900.

La nueva administración de FITEL financió tres grandes proyectos centrados en el suministro de acceso a internet y una multiplicidad de servicios a través de las redes de banda ancha. Estos proyectos fueron heredados de la administración de los fondos anterior, y la actual solo los volvió a evaluar y se dedicó a promoverlos.

En junio de 2008, el MTC propuso un nuevo marco regulatorio para las telecomunicaciones en zonas rurales (Resolución ministerial 242-2008-MTC/03). Con este marco regulatorio, el MTC apunta a consolidar la inclusión de la banda ancha y el desarrollo de capacidades dentro de los objetivos definidos para el acceso universal. Allí se establecen algunas definiciones respecto de las áreas de intervención, los operadores rurales y la autoridad del MTC para promover la inversión. Mientras se elaboraba este informe, la propuesta de marco regulatorio aún no había sido aprobada.

Uso de las TIC

Acceso a telefonía móvil

Solo 60% de los usuarios y usuarias de teléfonos móviles son abonados a un servicio móvil (Barrantes, 2007). El 40% restante – mayoritariamente mujeres y jóvenes de bajos ingresos – tienden a pedir teléfonos prestados o a alquilarlos a chalequeros (comerciantes informales). Los teléfonos móviles se asocian a la posibilidad de mantener contacto con la familia y los amigos y amigas, aprovechar oportunidades laborales y ahorrar tiempo.

Las estadísticas muestran que los usuarios tienen en cuenta los costos. Las personas de bajos recursos utilizan sobre todo la telefonía móvil en los horarios de costo reducido y para hacer llamadas perdidas – de manera de avisarle a alguien que llame utilizando el identificador de llamadas, pero sin esperar que el/la interlocutor/a atienda.

El tráfico entrante representa más de 70% del tráfico total en teléfonos prepagos. Pero el origen de dicho tráfico está cambiando: en 2004, las llamadas que terminaban en teléfonos móviles provenían, sobre todo, de líneas fijas (41%) y teléfonos públicos (30%), pero a fines de 2007, las redes móviles fueron origen de 44% del tráfico entrante.

En cuanto a las llamadas salientes, el tráfico dentro de la red representa 81%, seguido de 12% hacia líneas fijas y solo 7% a otras redes de telefonía móvil. Esta preferencia crece a toda velocidad, alrededor de 6% anual desde 2004, cuando la proporción de llamadas salientes desde la red era de 63%. Probablemente se le pueda atribuir este cambio a las promociones y la reducción de tarifas.

Finalmente, habría que destacar que el tráfico de llamadas salientes desde teléfonos con contrato tradicionalmente era mayor que desde teléfonos prepagos, a pesar de que los teléfonos con contrato constituyen solo 10% del número total de teléfonos en servicio. Esta situación cambió en 2007 debido a las agresivas campañas y promociones destinadas a los clientes y clientas de los teléfonos prepagos. El tráfico saliente de teléfonos prepagos llegó a 48% del total de llamadas en 2007, tendencia de crecimiento que se mantuvo en el primer trimestre de 2008.

Acceso a internet

Un número significativo de la población accede a internet desde telecentros o cibercafés. El último informe de INEI (2008) sobre la penetración de TIC revela que solo 6,9% de los hogares tiene acceso a internet. A pesar de ello, 30% de la población de más de seis años afirma que usa internet y 75% de ese grupo accede a la red sobre todo en cibercafés.

El uso de cibercafés en Lima está en franco declive y está siendo sustituido por otras opciones de acceso como las conexiones desde el hogar, y el acceso institucional (Apoyo, 2007). En cambio, en las zonas rurales el uso de cibercafés está aumentando (INEI, 2008). El perfil de usuarios y usuarias de internet en Perú refleja las condiciones actuales de exclusión social: solo 23% de las mujeres usan internet, en comparación con 31% de los hombres.

Según un reciente estudio independiente (Apoyo, 2007), 58% de los y las residentes de Lima se consideran usuarios y usuarias habituales de internet; 92% de la población de las franjas socioeconómicas más altas afirman que usan internet, mientras que en la franja socioeconómica más baja, se trata de 38% de los y las integrantes de dicho sector. En la ciudad hay desequilibrios de género, ya que solo 52% de las mujeres afirman ser usuarias, frente a 64% de los hombres. El perfil promedio del usuario de internet en Lima es, definitivamente, un hombre de entre 12 y 35 años, con un nivel socioeconómico medio. Los principales usos de internet tienen la finalidad de la comunicación (78,5%) y la búsqueda de información (74,7%) (INEI, 2008).

Hay poca información disponible sobre el uso de internet en las zonas rurales. La principal actividad relacionada a internet es la comunicación con amigos/as y familiares, sobre todo a través de servicios de mensajería instantánea. El correo electrónico se usa poco; de hecho, solo 2,7% de los encuestados y encuestadas lo consideran un sustituto del servicio telefónico y prefieren otros servicios, como el correo tradicional. Otros usos de internet, como la obtención de información laboral, o relativa a actividades productivas y servicios en general, constituyen en total apenas 10% de los motivos para el uso de internet (Bossio, 2005).

Acciones a llevar a cabo

Si bien la economía peruana está creciendo, la distribución despareja de la riqueza y las condiciones de desigualdad y exclusión siguen prevaleciendo.

En cuanto al acceso a los servicios de telecomunicaciones, la intervención de FITEL y la expansión de las redes móviles permitieron que haya más servicios disponibles para la mayor parte de la población. Pero es importante considerar que el acceso a esos servicios y tecnologías no es el único factor importante. Las desigualdades y exclusiones existentes en cuanto a cultura, lengua, educación, edad y género, así como las discapacidades mentales y físicas, requieren una mayor atención. Dado que la brecha digital es parte – o es la expresión – de una brecha social aún mayor, no se puede analizar solamente desde la perspectiva de la tecnología. Perú parece estar avanzando mucho en ese aspecto, aunque ello sea más en la teoría que en la práctica.

Por otra parte, la globalización de las operaciones de las empresas de telecomunicaciones y la búsqueda de economías de escala, tanto por parte de los operadores como de los fabricantes, obliga los países en desarrollo a adoptar nuevas tecnologías en zonas urbanas, incluso cuando no existen servicios disponibles para las “tecnologías antiguas” en las áreas sin cobertura. Ello implica un riesgo, así como una oportunidad: el riesgo es que aumente la brecha entre quienes tienen acceso a estos servicios y quienes no lo tienen, y las oportunidades para las poblaciones excluidas de dar un “paso de siete leguas” y saltarse etapas de desarrollo. Para que esto ocurra, tendría que haber una coordinación más fuerte de políticas públicas para la promoción de la competencia, la expansión de los servicios y la consolidación de la lucha contra la pobreza.

Igualmente, la política de acceso universal debe tener en cuenta no solo la coordinación de sectores en el despliegue de la infraestructura (calles, rutas, energía, agua potable y saneamiento), sino también a los sectores que se dedican al desarrollo de las capacidades humanas y de contenidos adecuados (educación, salud, fabricación, comercio, etc.).

Referencias

Apoyo (2007) Usos y Actitudes hacia Internet. Lima. Apoyo Opinión y Mercado.
Barrantes, R. (2007) Oportunidades móviles: pobreza y acceso a la telefonía en América Latina y el Caribe. El caso de Perú. Lima. DIRSI.
Barrantes, R. (2008) Convergencia y universalización de los servicios de telecomunicaciones: agenda pendiente. CEPAL.
Barrantes, R., Agüero, A., Galperín, H. y Molinari, A. (2007) Asequibilidad de los servicios de telefonía móvil en América Latina. Lima. DIRSI. 
Bonifaz, L. y Bossio, J. (2006) Perú. En Stern, P. y Townsend, D. (eds.), Nuevos modelos para el Acceso Universal de los servicios de Telecomunicaciones en América Latina: informe de países. Washington: Banco Mundial.
Bossio, J. (2005) Uso de internet... aún lejos de metas de desarrollo. TIC para el desarrollo.
Gallardo, J., López, K. y González, C. (2007) Perú: Evolución del acceso, la cobertura y la penetración en los servicios de telefonía. Lima. OSIPTEL. (Reporte N° 1 SGI-GPR 2007).
INEI (2008) Las tecnologías de información y comunicación en los hogares: enero-marzo 2008.
Razo, C. y Rojas Mejía, F. (2007) Del monopolio de Estado a la convergencia tecnológica: evolución y retos de la regulación de telecomunicaciones en América Latina. Santiago de Chile: CEPAL/División de Desarrollo Productivo y Empresarial.
REGULATEL (2005) Panorama General de la Situación de la Banda Ancha en América Latina y su Evolución Temporal.
Saravia, M. (2005) Acceso universal en el Perú: Futuro de FITEL en riesgo. Lima. ITDG. 
Stephens, R., Bossio, J. y Ngo, J. (2006) Expanding the frontiers of telecom markets through PPP in Peru: Lessons for pro-poor initiatives. Gridlines, 5.
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