Ecuador
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La inestabilidad política de Ecuador ha generado una falta de continuidad en los planes nacionales de desarrollo para el sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Varias iniciativas quedaron en suspenso, o ni siquiera se implementaron.
Entre los efectos de esa inestabilidad se incluyen la no concreción de los planes de expansión de la red de telefonía fija, la falta de supervisión y control de la instalación de teléfonos públicos en las zonas rurales, la acumulación de la deuda de los operadores de telecomunicaciones con el Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (FODETEL), y la débil implementación de programas tales como la creación de telecentros.
Sin embargo, ha habido varios avances e iniciativas positivas en el país. La dramática reducción del costo de acceso a internet y la incorporación del derecho al acceso a las TIC en la nueva Constitución son señales de progreso.
Acceso físico a la tecnología
La tasa de acceso a las TIC en Ecuador es una de las más bajas de la región. Según el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), en agosto de 2008, el país tenía una penetración de telefonía fija de 13,39%. Por otra parte, el porcentaje de abonados de telefonía móvil era de 78,64%. Este fenómeno se repite en numerosos países de la región, donde la telefonía celular responde a las necesidades que no cubrían las escasas líneas de teléfono fijo.
Por otro lado, según la misma fuente, el acceso a internet tiene una penetración de solo 2,2%, mientras que la de la banda ancha es de apenas 0,7% – una de las más bajas de América del Sur.
Todavía hay muchos abonados y abonadas que se conectan a internet con una conexión discada, aunque la tendencia es a disminuir. La mayoría de las personas acceden a internet usando tecnología de línea de abonado digital asimétrica (ADSL). Otras tecnologías que están empezando a aparecer son las redes coaxiales de abonados a la televisión por cable y el acceso inalámbrico a través de redes celulares.
La tasa de electrificación de Ecuador supera 90%, de modo que el acceso a la infraestructura eléctrica no constituye un problema grave. Pero hay pruebas de la existencia de una profunda brecha entre las zonas rurales y las urbanas, en lo que se refiere a las TIC. El acceso a la telefonía fija y a internet se concentra sobre todo en las grandes ciudades.
El FODETEL, destinado a promover el acceso a la conectividad en las zonas rurales, no se ha podido implementar completamente debido a la falta de disponibilidad de fondos (los operadores de telecomunicaciones aún deben dinero). Además, varios proyectos que incluyen la instalación de telecentros han sido aplazados. El mayor de dichos proyectos, llamado PROMEC, se cerró finalmente este año porque el operador responsable no pudo instalar los 1.120 telecentros que se había comprometido a abrir.
Asequibilidad de la tecnología
Ecuador es uno de los países con el costo más alto de acceso a internet en la región: el año pasado, los precios duplicaron y hasta triplicaron los de otros países. Los operadores dijeron que ello se debía al costo de la conectividad internacional a través del cable panamericano, cuya capacidad estaba saturada. Hubo otros sistemas de fibras ópticas disponibles a través de Colombia y Perú, pero eso significó un costo aún mayor de acceso a internet en Ecuador.
Dada esta realidad, el gobierno creó una regulación especial para facilitar la instalación de nuevas conexiones de cable submarino. Como resultado, en noviembre de 2007, Telefónica International Wholesale Services (TIWS) conectó a Ecuador a través del cable SAM1, con una inversión de alrededor de USD 40 millones. Rafael Arranz, vicepresidente de TIWS, declaró que el costo de acceso a internet se reduciría entre 30% y 40%, y llamó a otros proveedores importantes de servicios a “hacer su parte” para reducir los costos.
Si bien los resultados se empiezan a sentir, los beneficios aún no han alcanzado a los usuarios y usuarias. Quizá haya que esperar un poco más, hasta que los proveedores de servicios de internet opten por alternativas de conectividad y asuman su parte de responsabilidad en cuanto a la reducción de los costos.
La tendencia regional y global ha sido la reducción del costo unitario del acceso a internet. Eso significa que el costo de cada kilobit por segundo (Kbps) bajará de manera inevitable. El costo de acceso básico en Ecuador es de entre USD 15 y USD 30, con velocidades de entre 256 y 600 Kbps. Esto no difiere demasiado del promedio regional de USD 20, con velocidades de entre 300 y 600 Kbps. Andinanet, principal proveedor de servicios de Ecuador, anunció públicamente que duplicará la velocidad cada año manteniendo el precio de acceso hasta 2010.
¿Cuánto más puede bajar el costo de acceso a internet? Eso quedará definido por las fuerzas del mercado y la intervención del Estado para impedir distorsiones. El problema de la conectividad internacional parece haberse resuelto y los proveedores de servicios para los hogares deberían esforzarse para mantener internet accesible y a precios asequibles. Las compañías, el gobierno y las universidades son responsables del desarrollo de aplicaciones y contenidos que le den sentido a la infraestructura, así la ciudadanía puede descubrir que “la red de redes” tiene el potencial de mejorar su vida y que vale la pena pagar lo que cuesta.
Marco legal y regulatorio
La legislación y la regulación actuales están desactualizadas en relación a problemas tales como unbundling of the subscriber loop, permitir la instalación y operación de redes convergentes, y facilitar el desarrollo de redes inalámbricas comunitarias, entre otros temas claves. El marco regulatorio existente es el resultado de seis reformas a la Ley especial de telecomunicaciones promulgada en 1992. Dicha ley fue creada con el solo propósito de privatizar al operador telefónico estatal EMETEL. Pero después de años de esfuerzos, se han hecho escasos progresos. Como resultado, existen hoy dos operadores estatales con monopolio regional.
Pero 2008 fue un año especial para Ecuador, porque la Asamblea Nacional Constituyente propuso una nueva Constitución que fue aprobada por referéndum popular en septiembre.
En relación a las telecomunicaciones, esto incluye diversos aspectos que merecen ser destacados.
El Artículo 16 sorprendió a los y las activistas al incluir el derecho universal de acceder a las TIC y el acceso equitativo al uso de las frecuencias del espectro radial entre los derechos del “bienestar”.
Como complemento, el Artículo 17 establece que el Estado “garantizará la asignación de frecuencias del espectro radial mediante métodos transparentes y en términos de igualdad…” Esta garantía de transparencia es importante. Todavía hay protestas por lo que se conoce como la “fiesta de frecuencias”, que se refiere a más de 300 frecuencias asignadas sin cumplimiento de los requisitos técnicos. La asignación de frecuencias ha estado ligada, en la mayoría de los casos, a grupos políticos y económicos.
El Artículo 261 declara que el Estado tendrá la exclusividad de la responsabilidad sobre “el espectro radial y el régimen general de comunicaciones, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos”. En este sentido, aunque la oposición haya denunciado la intención estatal de control sobre las comunicaciones, el partido de gobierno defendió el derecho del Estado a controlar esos sectores sin excluir la posibilidad de otorgar concesiones. Este desacuerdo merece una aclaración urgente en la nueva legislación de telecomunicaciones.
El Artículo 313 sostiene que el Estado “se reserva el derecho de gestionar, regular y controlar los sectores estratégicos de acuerdo con los principios de la sustentabilidad ambiental… y la eficiencia”. Incluye a las telecomunicaciones y el espectro radial en la definición de sectores estratégicos. Esto ha causado temor entre los operadores privados porque, además de regular y controlar las telecomunicaciones, el Estado se reserva el derecho de administrarlas.
Otra sorpresa es el Artículo 347, que incluye la responsabilidad del Estado de incorporar las TIC a la educación. Vale la pena notar que el uso de las TIC en la educación ha sido elevado al grado de principio constitucional. La implementación de este principio no parece estar lejos de concretarse. El Plan Nacional de Conectividad 2008-2010, presentado en agosto, se propone invertir USD 78 millones para las escuelas y otras instituciones educativas en los próximos dos años.
Finalmente, en cuanto a los recursos naturales (que incluyen el espectro de radio), el Artículo 408 menciona que el Estado es el propietario. Ese artículo en particular ha causado controversias por afirmar que el Estado “participará en por lo menos 50% del rédito del uso de dichos recursos”. Los medios han informado que existe una propuesta de confiscación que viola el derecho de propiedad, pero los defensores y defensoras de la nueva Constitución alegan que ése no es el espíritu de la propuesta, aunque sus explicaciones no son del todo convincentes.
También hay que señalar que la nueva Constitución facilita el proceso de fusión de las compañías telefónicas Andinatel y Pacifictel para crear una sola empresa de telecomunicaciones en el período de un año.
En nuestra opinión, la nueva Constitución incorpora nuevos principios y derechos positivos. Varios artículos le asignan al Estado el rol de regulador y administrador de las telecomunicaciones, asignándole jurisdicción exclusiva. Un nuevo marco regulatorio para el sector debería aclarar puntos como el de la competencia, la gestión del espectro radial y la forma de participación de los operadores privados, entre otros asuntos fundamentales. En relación a la Constitución anterior, la nueva sin duda contiene avances y contribuciones importantes para el sector de las telecomunicaciones. Sin embargo, hay un par de puntos que habría que aclarar para algunos sectores.
En la inestabilidad política que experimenta el país, los factores determinantes del paisaje actual de las TIC han sido el marco regulatorio obsoleto y la fragilidad de las instituciones, junto con la ausencia de una visión de largo plazo. Varios planes, programas y proyectos no fueron más que declaraciones de buenas intenciones. Un ejemplo claro es la tarifa plana de acceso discado a internet, que no llegó a implementarse en cinco años y ahora, en 2008, ya parece innecesaria.
El Plan Nacional para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (2000-2005) nunca se implementó orgánicamente, ni se llegó a evaluar. En consecuencia, nunca sabremos si era útil. El gobierno acaba de adoptar un plan para 2007-2012 que contiene 16 metas, 94 objetivos y 319 indicadores. Pero tampoco se han hecho mediciones de estos.
La última iniciativa de gobierno fue el Plan Nacional de Conectividad, que requiere una inversión de casi USD 900 millones en los próximos dos años. Aún no se conocen los detalles sobre el destino de esos fondos.
Pasos a dar
Para incrementar y mejorar el acceso físico a las tecnologías, el Estado debe hacer realidad la declaración de que el acceso a las TIC es un derecho de toda la ciudadanía. El éxito en la implementación de los proyectos incluidos en el Plan Nacional de Conectividad será la mejor medida de su compromiso.
En cuanto a la asequibilidad de la tecnología, habría que dirigir los esfuerzos hacia una mejor comprensión de la estructura de costo del acceso y concentrarse en reducir el costo de los servicios. También es importante fortalecer a las organizaciones para que puedan luchar, en nombre de los consumidores y consumidoras, por servicios de mejor calidad y mejores precios. Por último, el organismo regulador debe tener los conocimientos necesarios para incorporar medidas a fin de regular los aranceles de manera creativa, en caso de ser necesario.
La mayoría de los actores reconoce que uno de los principales desafíos es la elaboración de una nueva ley de telecomunicaciones que responda a la realidad de la convergencia tecnológica y garantice el servicio universal para la ciudadanía. Por lo tanto, es fundamental empezar un proceso participativo para debatir los principios de esa nueva ley.
“La forma de gobierno no es lo que constituye la felicidad de una nación, sino las virtudes de los gobernantes y los jueces”, decía Aristóteles. Esto se aplica sin duda al caso de Ecuador. Más allá de los problemas de la legislación, o de su falta de adaptación o actualización, la fragilidad institucional de los organismos y autoridades reguladoras del país ha sido determinante para el retraso que se nota en el desarrollo de las TIC y las telecomunicaciones. “La captura de los reguladores”, en la que los y las responsables de la formulación de políticas favorecen intereses particulares, puede servir para explicar varios aspectos de la situación del país. Grandes grupos económicos manejan los intereses de uno de los segmentos más rentables de la economía del país. La corrupción no es ajena al sector, en el que las autoridades pecan por no actuar, en el mejor de los casos.
Referencias
Plan Nacional de Conectividad 2008-2010
Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)
Plan Nacional para el Desarrollo de las Telecomunicaciones 2007-2012
Nueva Constitución de Ecuador 2008
Fondo de Solidaridad
Por otro lado, según la misma fuente, el acceso a internet tiene una penetración de solo 2,2%, mientras que la de la banda ancha es de apenas 0,7% – una de las más bajas de América del Sur.
Todavía hay muchos abonados y abonadas que se conectan a internet con una conexión discada, aunque la tendencia es a disminuir. La mayoría de las personas acceden a internet usando tecnología de línea de abonado digital asimétrica (ADSL). Otras tecnologías que están empezando a aparecer son las redes coaxiales de abonados a la televisión por cable y el acceso inalámbrico a través de redes celulares.
La tasa de electrificación de Ecuador supera 90%, de modo que el acceso a la infraestructura eléctrica no constituye un problema grave. Pero hay pruebas de la existencia de una profunda brecha entre las zonas rurales y las urbanas, en lo que se refiere a las TIC. El acceso a la telefonía fija y a internet se concentra sobre todo en las grandes ciudades.
El FODETEL, destinado a promover el acceso a la conectividad en las zonas rurales, no se ha podido implementar completamente debido a la falta de disponibilidad de fondos (los operadores de telecomunicaciones aún deben dinero). Además, varios proyectos que incluyen la instalación de telecentros han sido aplazados. El mayor de dichos proyectos, llamado PROMEC, se cerró finalmente este año porque el operador responsable no pudo instalar los 1.120 telecentros que se había comprometido a abrir.
Asequibilidad de la tecnología
Ecuador es uno de los países con el costo más alto de acceso a internet en la región: el año pasado, los precios duplicaron y hasta triplicaron los de otros países. Los operadores dijeron que ello se debía al costo de la conectividad internacional a través del cable panamericano, cuya capacidad estaba saturada. Hubo otros sistemas de fibras ópticas disponibles a través de Colombia y Perú, pero eso significó un costo aún mayor de acceso a internet en Ecuador.
Dada esta realidad, el gobierno creó una regulación especial para facilitar la instalación de nuevas conexiones de cable submarino. Como resultado, en noviembre de 2007, Telefónica International Wholesale Services (TIWS) conectó a Ecuador a través del cable SAM1, con una inversión de alrededor de USD 40 millones. Rafael Arranz, vicepresidente de TIWS, declaró que el costo de acceso a internet se reduciría entre 30% y 40%, y llamó a otros proveedores importantes de servicios a “hacer su parte” para reducir los costos.
Si bien los resultados se empiezan a sentir, los beneficios aún no han alcanzado a los usuarios y usuarias. Quizá haya que esperar un poco más, hasta que los proveedores de servicios de internet opten por alternativas de conectividad y asuman su parte de responsabilidad en cuanto a la reducción de los costos.
La tendencia regional y global ha sido la reducción del costo unitario del acceso a internet. Eso significa que el costo de cada kilobit por segundo (Kbps) bajará de manera inevitable. El costo de acceso básico en Ecuador es de entre USD 15 y USD 30, con velocidades de entre 256 y 600 Kbps. Esto no difiere demasiado del promedio regional de USD 20, con velocidades de entre 300 y 600 Kbps. Andinanet, principal proveedor de servicios de Ecuador, anunció públicamente que duplicará la velocidad cada año manteniendo el precio de acceso hasta 2010.
¿Cuánto más puede bajar el costo de acceso a internet? Eso quedará definido por las fuerzas del mercado y la intervención del Estado para impedir distorsiones. El problema de la conectividad internacional parece haberse resuelto y los proveedores de servicios para los hogares deberían esforzarse para mantener internet accesible y a precios asequibles. Las compañías, el gobierno y las universidades son responsables del desarrollo de aplicaciones y contenidos que le den sentido a la infraestructura, así la ciudadanía puede descubrir que “la red de redes” tiene el potencial de mejorar su vida y que vale la pena pagar lo que cuesta.
Marco legal y regulatorio
La legislación y la regulación actuales están desactualizadas en relación a problemas tales como unbundling of the subscriber loop, permitir la instalación y operación de redes convergentes, y facilitar el desarrollo de redes inalámbricas comunitarias, entre otros temas claves. El marco regulatorio existente es el resultado de seis reformas a la Ley especial de telecomunicaciones promulgada en 1992. Dicha ley fue creada con el solo propósito de privatizar al operador telefónico estatal EMETEL. Pero después de años de esfuerzos, se han hecho escasos progresos. Como resultado, existen hoy dos operadores estatales con monopolio regional.
Pero 2008 fue un año especial para Ecuador, porque la Asamblea Nacional Constituyente propuso una nueva Constitución que fue aprobada por referéndum popular en septiembre.
En relación a las telecomunicaciones, esto incluye diversos aspectos que merecen ser destacados.
El Artículo 16 sorprendió a los y las activistas al incluir el derecho universal de acceder a las TIC y el acceso equitativo al uso de las frecuencias del espectro radial entre los derechos del “bienestar”.
Como complemento, el Artículo 17 establece que el Estado “garantizará la asignación de frecuencias del espectro radial mediante métodos transparentes y en términos de igualdad…” Esta garantía de transparencia es importante. Todavía hay protestas por lo que se conoce como la “fiesta de frecuencias”, que se refiere a más de 300 frecuencias asignadas sin cumplimiento de los requisitos técnicos. La asignación de frecuencias ha estado ligada, en la mayoría de los casos, a grupos políticos y económicos.
El Artículo 261 declara que el Estado tendrá la exclusividad de la responsabilidad sobre “el espectro radial y el régimen general de comunicaciones, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos”. En este sentido, aunque la oposición haya denunciado la intención estatal de control sobre las comunicaciones, el partido de gobierno defendió el derecho del Estado a controlar esos sectores sin excluir la posibilidad de otorgar concesiones. Este desacuerdo merece una aclaración urgente en la nueva legislación de telecomunicaciones.
El Artículo 313 sostiene que el Estado “se reserva el derecho de gestionar, regular y controlar los sectores estratégicos de acuerdo con los principios de la sustentabilidad ambiental… y la eficiencia”. Incluye a las telecomunicaciones y el espectro radial en la definición de sectores estratégicos. Esto ha causado temor entre los operadores privados porque, además de regular y controlar las telecomunicaciones, el Estado se reserva el derecho de administrarlas.
Otra sorpresa es el Artículo 347, que incluye la responsabilidad del Estado de incorporar las TIC a la educación. Vale la pena notar que el uso de las TIC en la educación ha sido elevado al grado de principio constitucional. La implementación de este principio no parece estar lejos de concretarse. El Plan Nacional de Conectividad 2008-2010, presentado en agosto, se propone invertir USD 78 millones para las escuelas y otras instituciones educativas en los próximos dos años.
Finalmente, en cuanto a los recursos naturales (que incluyen el espectro de radio), el Artículo 408 menciona que el Estado es el propietario. Ese artículo en particular ha causado controversias por afirmar que el Estado “participará en por lo menos 50% del rédito del uso de dichos recursos”. Los medios han informado que existe una propuesta de confiscación que viola el derecho de propiedad, pero los defensores y defensoras de la nueva Constitución alegan que ése no es el espíritu de la propuesta, aunque sus explicaciones no son del todo convincentes.
También hay que señalar que la nueva Constitución facilita el proceso de fusión de las compañías telefónicas Andinatel y Pacifictel para crear una sola empresa de telecomunicaciones en el período de un año.
En nuestra opinión, la nueva Constitución incorpora nuevos principios y derechos positivos. Varios artículos le asignan al Estado el rol de regulador y administrador de las telecomunicaciones, asignándole jurisdicción exclusiva. Un nuevo marco regulatorio para el sector debería aclarar puntos como el de la competencia, la gestión del espectro radial y la forma de participación de los operadores privados, entre otros asuntos fundamentales. En relación a la Constitución anterior, la nueva sin duda contiene avances y contribuciones importantes para el sector de las telecomunicaciones. Sin embargo, hay un par de puntos que habría que aclarar para algunos sectores.
En la inestabilidad política que experimenta el país, los factores determinantes del paisaje actual de las TIC han sido el marco regulatorio obsoleto y la fragilidad de las instituciones, junto con la ausencia de una visión de largo plazo. Varios planes, programas y proyectos no fueron más que declaraciones de buenas intenciones. Un ejemplo claro es la tarifa plana de acceso discado a internet, que no llegó a implementarse en cinco años y ahora, en 2008, ya parece innecesaria.
El Plan Nacional para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (2000-2005) nunca se implementó orgánicamente, ni se llegó a evaluar. En consecuencia, nunca sabremos si era útil. El gobierno acaba de adoptar un plan para 2007-2012 que contiene 16 metas, 94 objetivos y 319 indicadores. Pero tampoco se han hecho mediciones de estos.
La última iniciativa de gobierno fue el Plan Nacional de Conectividad, que requiere una inversión de casi USD 900 millones en los próximos dos años. Aún no se conocen los detalles sobre el destino de esos fondos.
Pasos a dar
Para incrementar y mejorar el acceso físico a las tecnologías, el Estado debe hacer realidad la declaración de que el acceso a las TIC es un derecho de toda la ciudadanía. El éxito en la implementación de los proyectos incluidos en el Plan Nacional de Conectividad será la mejor medida de su compromiso.
En cuanto a la asequibilidad de la tecnología, habría que dirigir los esfuerzos hacia una mejor comprensión de la estructura de costo del acceso y concentrarse en reducir el costo de los servicios. También es importante fortalecer a las organizaciones para que puedan luchar, en nombre de los consumidores y consumidoras, por servicios de mejor calidad y mejores precios. Por último, el organismo regulador debe tener los conocimientos necesarios para incorporar medidas a fin de regular los aranceles de manera creativa, en caso de ser necesario.
La mayoría de los actores reconoce que uno de los principales desafíos es la elaboración de una nueva ley de telecomunicaciones que responda a la realidad de la convergencia tecnológica y garantice el servicio universal para la ciudadanía. Por lo tanto, es fundamental empezar un proceso participativo para debatir los principios de esa nueva ley.
“La forma de gobierno no es lo que constituye la felicidad de una nación, sino las virtudes de los gobernantes y los jueces”, decía Aristóteles. Esto se aplica sin duda al caso de Ecuador. Más allá de los problemas de la legislación, o de su falta de adaptación o actualización, la fragilidad institucional de los organismos y autoridades reguladoras del país ha sido determinante para el retraso que se nota en el desarrollo de las TIC y las telecomunicaciones. “La captura de los reguladores”, en la que los y las responsables de la formulación de políticas favorecen intereses particulares, puede servir para explicar varios aspectos de la situación del país. Grandes grupos económicos manejan los intereses de uno de los segmentos más rentables de la economía del país. La corrupción no es ajena al sector, en el que las autoridades pecan por no actuar, en el mejor de los casos.
Referencias
Plan Nacional de Conectividad 2008-2010
Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)
Plan Nacional para el Desarrollo de las Telecomunicaciones 2007-2012
Nueva Constitución de Ecuador 2008
Fondo de Solidaridad
Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (FODETEL)